8. Príloha 1 – Pozícia ETUC [Európska konfederácia odborových zväzov, ďalej len: ETUC] a BusinessEurope v prvej fáze konzultácií [porád]
Právo na informácie a konzultácie je nepochybne pevne zakorenené v práve EÚ[1] a európskom práve[2] a odráža sa aj v Európskom pilieri sociálnych práv. Nie je tu priestor na rozvádzanie problematiky práva zamestnancov byť informovaní a konzultovaní na individuálnom alebo kolektívnom základe. Primárnym odkazom v sekundárnom práve je smernica Európskeho parlamentu a Rady 2002/14/ES z 11. marca 2002, ktorá ustanovuje všeobecný rámec pre informovanie zamestnancov a porady so zamestnancami v Európskom spoločenstve. V súvislosti s právom na informácie a porady možno vzniesť množstvo otázok. Prvou otázkou je, či smernica poskytuje individuálne a/alebo kolektívne právo na informácie a porady? Nie je jasné, či informácie a porady musia byť alebo môžu byť poskytnuté jednotlivému zamestnancovi (či už ide o „priame“ alebo „nepriame“ právo na informácie a porady). Vynára sa aj otázka, či členské štáty musia zabezpečiť nejaký druh konzultačného mechanizmu v prípade, že zamestnanci nezriadia zastupiteľský orgán[3] (neprejavia iniciatívu stanovenú zákonom).
V tomto momente je potrebné obrátiť sa na inštitúciu európskych zamestnaneckých rád (ďalej len EZR) – teda právo na informácie a porady na nadnárodnej báze. Prezentovať treba aj prebiehajúce procesy v tejto oblasti v EÚ.
V roku 2019. Európsky parlament sa rozhodol pripraviť dve správy z vlastnej iniciatívy týkajúce sa zapojenia zamestnancov na úrovni spoločnosti ako prostriedku na podporu demokracie na pracovisku a najmä na posilnenie fungovania EZR.
Prvá správa je nelegislatívnou správou o demokracii na pracovisku, ktorá bola uverejnená v decembri 2021. (2021/2005 (INI))[4] 36. Zahŕňa oblasti informovania, porady a účasti zamestnancov, odborov, zamestnaneckých rád ako aj niektoré aspekty práva obchodných spoločností a riadenia spoločností.
Druhá správa je legislatívna iniciatívna správa o revízii smernice o európskych zamestnaneckých radách (2019/2183 (INL)), ktorú Európsky parlament prijal 2. februára 2023. Jej cieľom je „posilniť EZR“. Jej cieľom je „posilniť EZR a ich schopnosť uplatňovať svoje právo na informácie a porady a zvýšiť počet EZR, pričom sa zohľadnia rôzne systémy pracovnoprávnych vzťahov v členských štátoch“. Súčasťou dokumentu je príloha, v ktorej sú načrtnuté navrhované legislatívne zmeny prepracovanej smernice, okrem iného:
– širšia koncepcia „nadnárodných záležitostí“ o ktorých by sa malo uskutočňovať informovanie a porady EZR;
– revidovaná definícia „porady“, t. j. požiadavka, aby EZR dostali odôvodnenú odpoveď na svoje stanovisko predtým, ako vedenie prijme rozhodnutie a ubezpečenie, že vedenie musí toto stanovisko vziať do úvahy;
– požiadavka od členských štátov, aby zabezpečili prikázanú úľavu na základe ktorej môže byť rozhodnutie spoločnosti pozastavené v prípade porušenia požiadaviek na informácie a porady a aby uložili finančné sankcie až do výšky 20 miliónov EUR alebo 4 % ročného obratu, ako aj vylúčenie z verejného obstarávania a grantov;
– požiadavka od spoločností, aby poskytli EZR objektívne kritériá na určenie, či je záležitosť dôverná a na ako dlho, a požadovať od spoločností, aby zabezpečili dôvernosť informácií a porád;
– prísnejšie lehoty na zriadenie EZR (do 18 mesiacov na rokovanie o dohode o zriadení EZR);
– odstránenie vylúčenia podnikov, ktoré uzavreli dohody pred nadobudnutím účinnosti smernice, z jej pôsobnosti a rozšírenie zmenených a doplnených ustanovení na podniky, ktoré uzavreli všetky typy existujúcich dohôd o informovaní a poradách.
Dňa 1. marca 2023 Európska komisia v odpovedi Európskemu parlamentu privítala uznesenie Európskeho parlamentu na základe článku 225 ZFEÚ [Zmluva o fungovaní Európskej únie]. V súlade s politickým záväzkom predsedníčky Ursuly von der Leyenovej vo svojich politických usmerneniach pre uznesenia prijaté Európskym parlamentom podľa článku 225 ZFEÚ sa Komisia zaviazala predložiť legislatívny návrh, ktorý bude plne rešpektovať zásady proporcionality, subsidiarity a lepšej regulácie.[5] Ako uviedla Európska komisia, návrhy Európskeho parlamentu vrátane konkrétnych návrhov uvedených v prílohe k uzneseniu sa budú posudzovať z hľadiska zabezpečenia právnej istoty pre zamestnancov a zamestnávateľov a ochrany a podpory zamestnanosti a priemyselnej činnosti v EÚ. Toto hodnotenie bude zahŕňať zhromažďovanie údajov a dôkazov a komplexné posúdenie problémov a faktorov spojených s existujúcimi EZR, ako aj otázok zdôraznených v uznesení Parlamentu. Komisia vo svojej odpovedi ďalej uviedla, že začne dvojstupňové porady so sociálnymi partnermi EÚ v súlade s článkom 154 ZFEÚ a že sociálni partneri sa môžu rozhodnúť konať aj prostredníctvom dohôd podľa článku 155 ZFEÚ. Toto opatrenie Európskej komisie umožňuje pristúpiť k prezentácii v odseku 2 porovnávacej správy názorov zastúpenia zamestnancov EÚ v podobe Európskej odborovej konfederácie na jednej strane a zastúpenia zamestnávateľov EÚ na druhej strane formou BusinessEurope.
Pozícia ETUC a BusinessEurope vyjadrená v prvej fáze porád.
Pozícia BusinessEurope
Podľa názoru BusinessEurope (pozícia z 25. mája 2023 vyjadrená v prvej fáze porád Európskou komisiou), filozofia smernice EZR je a mala by zostať, poskytnúť sociálnym partnerom na úrovni spoločnosti, ktorí poznajú svoju spoločnosť najlepšie, priestor na vyjednávanie opatrenia, ktoré vyhovujú ich situácii, namiesto toho, aby každému ukladali štandardnú šablónu. BusinessEurope zdôrazňuje, že najlepším politickým prístupom EÚ k ďalšiemu pokroku v praxi EZR je povzbudzovať a podporovať odborníkov v EZR, aby im pomohli zriadiť viac EZR v rámci pôsobnosti smernice a zlepšiť prax tých existujúcich. Organizácia zdôrazňuje, že mnohé členské federácie a sektorové asociácie na úrovni EÚ a na národnej úrovni, ktoré sú členmi BusinessEurope, už poskytujú rozsiahlu podporu svojim členským spoločnostiam pri zakladaní a prevádzke EZR. Patrí sem napríklad príprava podrobných príručiek, ktoré načrtávajú fungovanie EZR, sumarizujú súčasnú legislatívu alebo dávajú konkrétne odporúčania.
Správa Európskeho parlamentu prijatá na plenárnom zasadnutí EP vo februári 2023 podľa organizácie nezohľadnila podnikateľskú realitu. Okrem toho sa Európska komisia, ktorá bola posúdená negatívne, rozhodla odpovedať Európskemu parlamentu tým, že otvorila cestu poradám so sociálnymi partnermi, čo je v príkrom rozpore s jej vlastnou správou z roku 2018, v ktorej sa zdôraznilo, že prevažná väčšina členských štátov postupovala správne pri transponovaní prepracovanej smernice o EZR. Politická diskusia EÚ o EZR by sa preto mala zaoberať tým, či a ako by revízia (prepracovanie) existujúcej smernice o EZR mohla viesť k lepšiemu fungovaniu EZR z pohľadu spoločností aj zamestnancov. Okrem toho by sa malo jasne rozlišovať medzi úlohou práva a úlohou zmluvy pri zriaďovaní EZR, aby sociálni partneri na úrovni spoločnosti mali voľnosť, ktorú potrebujú na prispôsobenie svojich postupov meniacej sa situácii v spoločnosti.
Žiaľ, konzultačný dokument Komisie sa nezaoberá otázkami dôležitými pre podnikateľskú komunitu, ako sú napríklad:
- Vytvorenie väčšieho priestoru pre sociálnych partnerov na úrovni spoločnosti na vývoj vlastných riešení na zlepšenie fungovania EZR v praxi;
- Zlepšenie spôsobu, akým EZR skutočne fungujú, napríklad prehodnotením niektorých opatrení pre stretnutia EZR uvedených v smernici s cieľom poskytnúť spoločnostiam a členom EZR väčšiu flexibilitu, znížiť náklady s tým spojené a dobre využiť príležitosti, ktoré ponúka digitálna komunikácia.
BusinessEurope ľutuje, že konzultačný dokument Európskej komisie sa vo veľkej miere zameriava na hlavné oblasti uvedené v správe Európskeho parlamentu. BusinessEurope je hlboko znepokojený hlavnými návrhmi Európskeho parlamentu, ktoré ešte viac oslabia konkurencieschopnosť európskych spoločností a poškodia hladké fungovanie EZR. Namiesto podpory sociálneho dialógu založeného na dôvere predstavuje prístup Európskeho parlamentu značné riziko administratívnych alebo súdnych príkazov uložených spoločnostiam, aby zmrazili alebo oddialili rozhodovanie, čo vedie k neprimeraným sankciám, podkopáva dôveru spoločností v EZR a oslabuje úlohu sociálnych partnerov na úrovni spoločnosti. BusinessEurope predovšetkým zdôrazňuje, že regulačný rámec prepracovanej smernice založený na článku 153 ZFEÚ neumožňuje EÚ dávať pokyny členským štátom o presnej výške sankcií, ktoré sa majú uplatňovať. O tom by mali rozhodnúť členské štáty v súlade s vnútroštátnymi právnymi predpismi a praxou. Pokuty na úrovni navrhovanej Európskym parlamentom nebudú hrať žiadnu pozitívnu úlohu v pracovnoprávnych vzťahoch a vážne narušia spoluprácu a dôveru medzi sociálnymi partnermi na úrovni podnikov a zvýšia riziko, že sociálny dialóg bude plný rozporov. Podľa názoru organizácie by potenciálna revízia smernice o EZR mala vytvoriť bezpečný prístav pre už existujúce dohody o EZR (napr. najmä dohody pred nadobudnutím účinnosti článku 14 ods. 1 písm. a) smernice) tým, že sa zabezpečí že v budúcnosti zostanú mimo jej pôsobnosti. Napokon, kvalita a koordinácia informačných a konzultačných procesov na úrovni EÚ a jednotlivých štátov závisí najmä od budovania prostredia dôvery, spolupráce, pozitivity a záväzku. Je dôležité zachovať ducha smernice z roku 1994 a nesnažiť sa z nej urobiť spolurozhodovací orgán, ktorý nezodpovedá možnému modelu riadenia. S cieľom zlepšiť fungovanie EZR v praxi spôsobom, ktorý rešpektuje autonómiu sociálnych partnerov na úrovni spoločnosti, BusinessEurope vyzýva Európsku komisiu, aby predložila alternatívny prístup k návrhu Európskeho parlamentu, a to buď vo forme odporúčania Komisie buď vydaním kódexu správania.
Pozícia ETUC[6]
ETUC (pozícia prijatá a postúpená Európskej komisii 22. mája 2023) by chcela zdôrazniť, že Európsky parlament našiel správnu rovnováhu pri výbere otázok, pričom sa jej návrh zameriava na jednej strane na lepšie vymedzenie zaručených práv Smernicou z roku 2009 a na druhej strane o zabezpečení ich účinného presadzovania. Žiaľ, konzultačný dokument Európskej komisie sa nezaoberá všetkými týmito dôležitými bodmi. V praxi je uplatňovanie práv zamestnancov na informácie a porady v rámci EZR často neprimerané, oneskorené a nezmyselné. EZR požaduje účinné presadzovanie práv EZR a považuje otázky riadneho presadzovania a prístupu k spravodlivosti za veľmi dôležité. Európska komisia správne zdôrazňuje, že sankcie musia byť účinné a odrádzajúce. Uznesenie Európskeho parlamentu s tým súhlasilo a vyzvalo EZR, aby uplatnila svoje „právo požiadať vnútroštátne súdy alebo iné príslušné orgány o vydanie predbežného opatrenia na dočasne pozastavenie výkonu rozhodnutí manažmentu až do postupu informovania a porady s EZR na príslušnej úrovni manažmentu a zastúpenia a spôsobom, ktorý umožňuje odôvodnenú odpoveď manažmentu v súlade s touto smernicou“
ETUC podporuje výzvu na právo dočasne pozastaviť rozhodnutia spoločnosti v prípade porušenia informačných a poradných postupov a dokonca anulovať rozhodnutia spoločnosti v prípade opakovaného porušenia s výsadou národných odborov. Skúsenosti členských štátov, ktoré zaviedli takýto systém, jasne ukazujú, že samotný odrádzajúci účinok je dostatočný na to, aby prinútil spoločnosti dodržiavať súlad. Okrem toho je tu aj otázka finančných pokút. Hodnotiaca správa Komisie za rok 2018 už ukázala, že vo väčšine členských štátov nadnárodným spoločnostiam hrozia maximálne pokuty vo výške niekoľko tisíc eur. V Nemecku, v členskom štáte s najvyšším počtom EZR, je maximálna pokuta 15 000 EUR. Takéto nízke pokuty nie sú účinné a odrádzajúce a možno ich dokonca vnímať ako podnet na nerešpektovanie práv EZR. ETUC podporuje pozíciu Európskeho parlamentu udeľovať pokuty v súvislosti s obratom spoločnosti alebo skupiny spoločností. Európsky parlament, inšpirovaný RODOom, požaduje sankcie až do výšky 2 % celosvetového obratu. ETUC považuje tieto sankcie za odstrašujúce. Najlepšie sankcie sú však neúčinné, ak je cesta žalobcu k súdu nemožná alebo ťažká. Komisia už vo svojej hodnotiacej správe za rok 2018 uviedla všeobecné nedostatky existujúcich opatrení na umožnienie EZR presadzovať svoje práva. ETUC vyjadruje poľutovanie nad tým, že sa Komisia v tom čase rozhodla nekonať napriek jasným dôkazom, ktoré Komisii predložila okrem iných aj ETUC. ETUC v konzultačnom dokumente Komisie spochybňuje nízku úroveň súdnych sporov, pričom sa nezmieňuje o mnohých prekážkach, ktorým musia EZR čeliť, aby získali prístup k spravodlivosti. Na základe dôveryhodných vedeckých dôkazov ETUC už preukázala, že nízka úroveň súdnych sporov je spôsobená mnohými prekážkami kladenými na EZR, ktoré de facto viedli k nedostatočnému efektívnemu prístupu k spravodlivosti pre EZR. ETUC a jej pridružené spoločnosti opakovane hlásili Komisii očividné porušovanie práv EZR od nadobudnutia účinnosti prepracovanej smernice (napr. Caterpillar, ArcelorMittal, Nokia, Legrand, Whirlpool, GKN, Honda, Nissan atď.). Ak sa tieto prípady nepretavili do súdnych sporov, je to kvôli výzve obrátiť sa na súd príliš často. Z týchto dôvodov sa ETUC domnieva, že by sa mali podniknúť kroky na riešenie nedostatku účinného prístupu k spravodlivosti pre EZR, a pripomína, že Európsky parlament oprávnene vyzýva Komisiu ako strážkyňu zmlúv, aby zabezpečila účinný prístup k spravodlivosti pre EZR. To zahŕňa okrem iného uznanie právnej subjektivity EZR, potrebu centrálneho vedenia poskytnúť potrebnú finančnú podporu súdnym konaniam. Komisia správne identifikuje definíciu „porady“ ako ďalší problém, ktorý treba riešiť. ETUC podporuje stanovisko Európskeho parlamentu, ktorý poznamenal, že: „ aktuálnosť porád zostáva otázkou, kde možno vyžiadať alebo poskytnúť stanovisko zástupcov zamestnancov v čase, keď nie je možné vykonať žiadne zmysluplné zváženie alebo keď rozhodnutie vedenia o navrhovanom opatrení už bolo prijaté“. Toto pozorovanie je podporené akademickým výskumom ETUI a sťažnosťami EZR adresovanými ETUC a európskym priemyselným federáciám. ETUC zdôrazňuje, že informácie a konzultácie musia byť neoddeliteľnou súčasťou rozhodovacieho procesu spoločnosti na všetkých úrovniach: miestnej, národnej a medzinárodnej. Predtým, ako manažment prijme konečné rozhodnutie, musí byť riadne vykonaný a ukončený medzinárodný informačný a konzultačný proces. Zmysluplné konzultácie sa preto musia uskutočniť v dostatočnom predstihu, aby EZR mala dostatok času na vykonanie hĺbkového hodnotenia poskytnutých informácií, v prípade potreby aj s podporou odborníkov [expertov] a na konzultácie s národnými a regionálnymi zástupcami zamestnancov na získanie informovaného stanoviska. Na prípravu stanoviska EZR je potrebný aj dostatok času a zdrojov v závislosti od potenciálneho vplyvu plánovaného opatrenia. Vedenie [manažment] by malo stanovisko vziať do úvahy a EZR by pred prijatím konečného rozhodnutia mala dostať odôvodnenú odpoveď. Súčasné ustanovenia smernice neposkytujú dostatočnú právnu jasnosť týchto základných krokov a musia sa posilniť, aby odrážali túto zásadu. ETUC zdôrazňuje, že návrh Európskeho parlamentu na zmenu a doplnenie článku 2 smernice 2009/38/ES je uskutočniteľným spôsobom, ako posilniť konzultačný [poradný] postup.
Pojem „nadnárodnosť“ si vyžaduje objasnenie. Súčasná smernica už poskytuje komplexnú definíciu v odôvodneniach 12 a 16: „Mali by sa prijať vhodné ustanovenia na zabezpečenie toho, aby zamestnanci (…) boli riadne informovaní a aby sa s nimi konzultovalo, keď sa rozhodnutia, ktoré sa ich týkajú, prijímajú v inom členskom štáte ako v štáte v ktorom sú zamestnaní“. (odôvodnenie 12 smernice 2009/38/ES) a ďalej: „Nadnárodný charakter prípadu by sa mal určiť tak, že sa zohľadní rozsah jeho potenciálneho vplyvu, ako aj úroveň riadenia a zastúpenia, na ktorej sa nachádza.“ Na tento účel sa prípady, ktoré sa týkajú celej spoločnosti alebo skupiny alebo dvoch alebo viacerých členských štátov, považujú za nadnárodné. Zahŕňajú prípady, ktoré sú bez ohľadu na počet zapojených členských štátov dôležité pre európsku pracovnú silu z hľadiska rozsahu ich potenciálneho vplyvu, alebo ktoré zahŕňajú premiestnenie činností medzi členskými štátmi.“ (odôvodnenie 16 smernice 2009/38 /ES). Nie všetky členské štáty však transponovali odôvodnenia do vnútroštátneho práva a na rozdiel od toho, čo je opísané v konzultačnom dokumente Komisie, odôvodnenia sa nevykladajú spolu s článkom 1 ods. 3 a 4. Prax ukazuje, že často dochádza k sporom s centrálnym vedením o tom, ako definovať nadnárodnosť. ETUC preto navrhuje, ako to požaduje Európsky parlament, konsolidovať a začleniť ustanovenia odôvodnení do textu smernice. To by zabezpečilo právnu jasnosť v záujme manažmentu aj zamestnancov. Musí existovať vynútiteľné a komplexné právo EZR byť informovaná a konzultovaná o nadnárodných záležitostiach počas celého rozhodovacieho procesu a musí byť zabezpečená právna istota.
ETUC silne zdôrazňuje dôležitosť zaručenia prístupu k poznatkom uznávaných odborových organizácií nielen pre osobitný vyjednávací orgán, ale aj pre EZR pri jej každodennej práci. Európske a národné odborové zväzy, ktoré čerpajú z najpresnejších znalostí priemyslu, sektora a nadnárodných otázok, ako aj z hlbokého pochopenia fungovania EZR, poskytujú cenné a presné odborné znalosti vrátane právneho poradenstva, ak je to vhodné. Hoci súčasná smernica poskytuje EZR možnosť vymenovať expertov a výslovne odkazuje na zástupcov odborov ako na možných odborníkov pre osobitný vyjednávací orgán, väčšina členských štátov obmedzuje túto možnosť len na jedného odborníka [experta] ako sa uvádza v podporných požiadavkách. V praxi to veľmi často znamená, že zástupcovia odborov sú jednoducho vylúčení z účasti na akomkoľvek zasadnutí osobitného vyjednávacieho orgánu alebo EZR.
ETUC vyjadrila poľutovanie nad tým, že konzultačný dokument Európskej komisie podrobne neanalyzuje postavenie zástupcov odborov a zaoberá sa nimi len v rámci iných otázok.
[1] V článku 21 Európskej sociálnej charty sa uvádza, že s cieľom zabezpečiť účinný výkon práva zamestnancov byť informovaný a konzultovaný v rámci podniku sa zmluvné strany zaväzujú prijať alebo podporovať opatrenia, ktoré umožnia zamestnancom alebo ich zástupcom v súlade s vnútroštátnymi právnymi predpismi a praxe:.
- Pravidelne alebo včas a dostupným spôsobom získavať informácie o ekonomickej a finančnej situácii podniku, ktorý ich zamestnáva s tým, že určité informácie, ktorých zverejnenie by mohlo byť pre podnik na ujmu, nesmú byť zverejnené alebo budú zverejnené na dôvernom základe;
- aby sa s nimi včas konzultovalo o plánovaných rozhodnutiach, ktoré môžu významne ovplyvniť záujmy zamestnancov, a najmä o tých rozhodnutiach, ktorých účinky môžu mať vážny vplyv na situáciu zamestnanosti v podniku.
[3] Treba poznamenať, že Súdny dvor Európskej únie (SDEÚ) rozhodol, že tam, kde ochrana poskytovaná právom EÚ (v tomto konkrétnom prípade hromadné prepúšťanie) závisí od práva na informácie a porady so zamestnancami prostredníctvom ich zástupcov, Členský štát porušuje právo EÚ, ak nemá účinnú možnosť určiť zástupcov zamestnancov. Inými slovami, takéto určenie je potrebné na to, aby bol mechanizmus informovania a porád účinný. V niektorých krajinách (napríklad Belgicko, Francúzsko a Luxembursko) je vytvorenie orgánov zastupujúcich zamestnancov zamestnávateľom povinné zo zákona. V iných krajinách to upravujú kolektívne zmluvy (napr. Česká republika, Dánsko, Švédsko). V iných krajinách zákon definuje prahové hodnoty (minimálny počet zamestnancov) potrebné na začatie postupu vedúceho k zriadeniu zastupiteľského orgánu. Otázka, ktorá vyvstala v roku 2011, ale stále zostáva relevantná, je, či práva dobrovoľného zastupovania, ktoré v súčasnosti prevládajú v členských štátoch sú dostatočné na dosiahnutie cieľa vyjadreného v smernici. Vyššie uvedené pripomienky poslúžili ako signál o rôznorodosti modelov práva na informácie a porady v národnom rozmere.
[4] Uznesenie Európskeho parlamentu zo 16. decembra 2021 o demokracii na pracovisku: Európsky rámec pre práva na účasť zamestnancov a revízia smernice o Európskej zamestnaneckej rade
[5] Doplnková informácia:
Začatie procesu verejných konzultácií s európskymi sociálnymi partnermi
https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_2141
Základné údaje o EZR v Európskej únii
Pozícia Európskeho parlamentu – https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2023-0028_EN.html
Hodnotenie smernice vykonané v roku 2018. – https://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=707&furtherNews=yes&newsId=9102
10 požiadaviek ETUC – https://www.etuc.org/en/document/etuc-position-paperfor-modern-ewc-directive-digital-era
[6] European Trade Union Confederation/Európska odborová konfederácia