8. Anexo 1 – Posición de la CES y BusinessEurope expresada en la primera fase de consulta
Contexto: el inicio del proceso de modificación necesaria de la Directiva CEE
Sin lugar a duda, el derecho a la información y la consulta está firmemente arraigado en la legislación comunitaria[1] y europea[2] , y se refleja en el Pilar Europeo de Derechos Sociales. No cabe aquí desarrollar la cuestión del derecho de información y consulta de los trabajadores a título individual o colectivo. La principal referencia en Derecho derivado es la Directiva 2002/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2002, por la que se establece un marco general relativo a la información y a la consulta de los trabajadores en la Comunidad Europea. Pueden plantearse numerosas cuestiones en relación con el derecho de información y consulta. La primera pregunta es si la Directiva establece un derecho individual y/o colectivo a la información y consulta. No está claro si la información y la consulta deben o pueden facilitarse al trabajador individual (si se trata de un derecho directo o indirecto a la información y la consulta). También se plantea la cuestión de si los Estados miembros deben prever algún mecanismo de consulta en caso de que los trabajadores no establezcan (muestren la iniciativa prevista por la ley) un órgano de representación[3].
Esto nos lleva a la institución de los comités de empresa europeos (en lo sucesivo, CEE), es decir, el derecho a la información y la consulta sobre una base transnacional. También hay que presentar los procesos en curso en este ámbito en la UE.
En 2019, el Parlamento Europeo ha decidido elaborar dos informes de propia iniciativa en relación con la participación de los trabajadores a nivel de empresa como medio para promover la democracia en el lugar de trabajo y, en particular, reforzar el funcionamiento de los CEE.
El primer informe es un informe no legislativo sobre la democracia en el lugar de trabajo, que se publicará en diciembre de 2021 (2021/2005 (INI))[4]36. Abarca los ámbitos de la información, la consulta y la participación de los trabajadores, los sindicatos, los comités de empresa, así como algunos aspectos del Derecho de sociedades y la gobernanza empresarial..
El segundo informe es un informe legislativo de propia iniciativa sobre la revisión de la Directiva sobre los comités de empresa europeos (2019/2183 (INL)), aprobada por el Parlamento Europeo el 2 de febrero de 2023. Su objetivo es «reforzar los comités de empresa europeos y su capacidad para ejercer su derecho a la información y la consulta, y aumentar el número de comités de empresa europeos, teniendo en cuenta al mismo tiempo los diferentes sistemas de relaciones laborales de los Estados miembros». El documento incluye un anexo en el que se esbozan las enmiendas legislativas propuestas a la directiva refundida, que incluyen, entre otras:
- un concepto más amplio de «cuestiones transnacionales» para los que debe haber información y consulta a los CEE;
- una definición revisada de «consulta», es decir, el requisito de que los CEE reciban una respuesta motivada a su dictamen antes de que la dirección adopte una decisión, y la garantía de que este dictamen debe ser tenido en cuenta por la dirección;
- la obligación de que los Estados miembros establezcan medidas cautelares por las que se pueda suspender la decisión de una empresa en caso de infracción de los requisitos de información y consulta, e impongan sanciones económicas de hasta 20 millones de euros o el 4% del volumen de facturación anual, así como la exclusión de la contratación pública y las subvenciones;
- obligación para las empresas de facilitar al CEE criterios objetivos para determinar si un asunto es confidencial, la duración de la confidencialidad, así como la obligación para las empresas de garantizar la información y la consulta confidenciales;
- plazos más estrictos para la creación de CEE (hasta 18 meses para negociar un acuerdo por el que se constituya un CEE);
- la supresión de la exclusión de su ámbito de aplicación de las empresas que hayan celebrado acuerdos antes de la entrada en vigor de la Directiva, y la ampliación de las disposiciones revisadas a las empresas que hayan celebrado todo tipo de acuerdos de información y consulta existentes.
El 1 de marzo de 2023, en una respuesta al Parlamento Europeo, la Comisión Europea acogió con satisfacción la resolución del Parlamento Europeo en virtud del artículo 225 del TFUE. En consonancia con el compromiso político asumido por la presidenta Ursula von der Leyen en sus orientaciones políticas para las resoluciones adoptadas por el Parlamento Europeo en virtud del artículo 225 del TFUE, la Comisión se compromete a presentar una propuesta legislativa que respete plenamente los principios de proporcionalidad, subsidiariedad y mejora de la legislación[5]. Como señala la Comisión Europea, las propuestas del Parlamento Europeo, incluidas las propuestas específicas que figuran en el anexo de la resolución, se evaluarán a la luz de la garantía de la seguridad jurídica para los trabajadores y los empresarios y de la protección y el fomento del empleo y la actividad industrial en la UE. Esta evaluación incluirá la recopilación de datos y pruebas y una evaluación exhaustiva de los problemas y factores asociados a los CEE existentes, así como las cuestiones destacadas en la resolución del Parlamento. En su respuesta, la Comisión indicó además que iniciará una consulta en dos fases de los interlocutores sociales de la UE de conformidad con el artículo 154 del TFUE y que los interlocutores sociales también podrán decidir actuar mediante acuerdos en virtud del artículo 155 del TFUE. Esta actuación de la Comisión Europea permite pasar a la presentación en el apartado 2 del Informe Comparativo de los puntos de vista de la representación de los trabajadores de la UE, en forma de Confederación Europea de Sindicatos, por una parte, y de la representación de los empresarios de la UE, en forma de BusinessEurope, por otra.
Posición de la CES y BusinessEurope expresada en la primera fase de la consulta
Posición de BusinessEurope
En opinión de BusinessEurope (posición de 25 de mayo de 2023 expresada en la primera fase de la consulta efectuada por la Comisión Europea), la filosofía que subyace a la Directiva relativa a los CEE es y debe seguir siendo ofrecer un espacio para que los interlocutores sociales a nivel de empresa, que son quienes mejor conocen el negocio, para negociar acuerdos que se adapten a su situación, en lugar de imponer un modelo unificado a todo el mundo.
BusinessEurope subraya que el mejor enfoque político de la UE para seguir avanzando en la práctica de los CEE es animar y apoyar a los profesionales de los CEE para ayudarles a crear nuevos CEE dentro del ámbito de aplicación de la Directiva y mejorar la práctica de los comités existentes. La organización destaca que muchas federaciones y asociaciones sectoriales miembros de BusinessEurope a nivel nacional y de la UE ya están prestando un amplio apoyo a sus empresas miembros para la creación y el funcionamiento de los CEE. Esto incluye, por ejemplo, la elaboración de guías paso a paso que esbozan el funcionamiento de los CEE, resumen las disposiciones vigentes o formulan recomendaciones específicas.
Según la organización, el informe del Parlamento Europeo aprobado en el pleno de febrero de 2023 no tenía en cuenta la situación actual de las empresas. Además, la Comisión Europea optó por responder al Parlamento Europeo abriendo el camino a la consulta con los interlocutores social, algo que no se evalúa de forma positiva. Este hecho contradice su propio informe de 2018, en el que se destacaba que la gran mayoría de los Estados miembros habían transpuesto correctamente la Directiva refundida (recast) sobre los comités de empresa europeos. Por lo tanto, el debate político de la UE sobre los CEE debería abordar la cuestión si y cómo una revisión (recast) de la Directiva existente sobre los CEE podría llevar a un mejor funcionamiento de los CEE desde la perspectiva tanto de las empresas como de los trabajadores. Además, debería hacerse una distinción clara entre el papel de la ley y el papel del acuerdo en el establecimiento de los CEE, de modo que los interlocutores sociales a nivel de empresa tengan la libertad que necesitan para adaptar sus prácticas a la situación cambiante de la empresa.
Lamentablemente, el documento de la consulta de la Comisión no aborda cuestiones importantes para la comunidad empresarial, como:
- crear más espacio para que los interlocutores sociales a nivel de empresa desarrollen sus propias soluciones para mejorar el funcionamiento de los CEE en la práctica;
- mejorar el funcionamiento real de los CEE, por ejemplo, reconsiderando algunas de las disposiciones relativas a las reuniones de los CEE establecidas en la Directiva con el fin de ofrecer más flexibilidad a las empresas y a los miembros de los CEE, reducir los costes asociados y aprovechar las oportunidades creadas por la mejora de la comunicación digital.
BusinessEurope lamenta que el documento de la consulta de la Comisión Europea se centre en gran medida en las principales áreas planteadas en el informe del Parlamento Europeo. BusinessEurope está profundamente preocupado por las principales propuestas del Parlamento Europeo, que debilitarán aún más la competitividad de las empresas europeas y perjudicarán el buen funcionamiento de los CEE. En lugar de fomentar un diálogo social basado en la confianza, el enfoque del Parlamento Europeo plantea un riesgo significativo de órdenes administrativas o judiciales impuestas a las empresas para congelar o retrasar la toma de decisiones, lo que conduce a sanciones desproporcionadas, socava la confianza de las empresas en los CEE y debilita el papel de los interlocutores sociales a nivel de empresa. En particular, BusinessEurope subraya que el marco normativo de la Directiva refundida, basado en el artículo 153 del TFUE, no permite a la UE dar instrucciones a los Estados miembros sobre el nivel exacto de las sanciones que deben aplicarse. Esto deben decidirlo los Estados miembros de conformidad con las leyes y prácticas nacionales. Las multas al nivel propuesto por el Parlamento Europeo no desempeñarán ningún papel positivo en las relaciones laborales y perjudicarán gravemente la cooperación y la confianza entre los interlocutores sociales a nivel de empresa y aumentarán el riesgo de que el diálogo social se llene de contradicciones. En opinión de la organización, una posible revisión de la Directiva CEE debería crear un marco seguro para los acuerdos CEE preexistentes (por ejemplo, en particular los acuerdos anteriores al artículo 14, apartado 1, letra a) de la Directiva), garantizando que queden fuera de su ámbito de aplicación en el futuro.
Por último, la calidad y la coordinación de los procesos de información y consulta nacionales y de la UE dependen principalmente de la creación de un entorno de confianza, cooperación, actitud positiva e implicación. Es importante preservar el espíritu de la Directiva de 1994 y no pretender convertirlo en un órgano de codecisión que no se corresponde con un modelo de gobernanza posible. Con el fin de mejorar el funcionamiento de los CEE en la práctica de forma que se respete la autonomía de los interlocutores sociales a nivel de empresa, BusinessEurope anima a la Comisión Europea a presentar un enfoque alternativo a la propuesta del Parlamento Europeo, ya sea en forma de recomendación de la Comisión o mediante la publicación de un código de conducta.
Posición de la Confederación Europea de Sindicatos
La CES (posición adoptada y transmitida a la Comisión Europea el 22 de mayo de 2023) desea subrayar que el Parlamento Europeo ha encontrado el equilibrio adecuado en la elección de los temas, ya que su propuesta se centra, por una parte, en definir mejor los derechos garantizados por la Directiva de 2009 y, por otra, en garantizar su aplicación efectiva. Lamentablemente, el documento de consulta de la Comisión Europea no aborda todos estos puntos importantes.
En la práctica, la aplicación de los derechos de los trabajadores a la información y la consulta en el seno del CEE es a menudo inadecuada, tardía y carente de sentido. La CES reclama la aplicación efectiva de los derechos de los CEE y considera muy importantes las cuestiones de la aplicación adecuada y el acceso a la justicia. La Comisión Europea subraya con razón que las sanciones deben ser eficaces y disuasorias. La resolución del Parlamento Europeo está de acuerdo con esto y pide al CEE que ejerza su «derecho a solicitar a los tribunales nacionales u otras autoridades competentes una medida cautelar para suspender provisionalmente la ejecución de las decisiones de la dirección a la espera de un procedimiento de información y consulta al CEE al nivel apropiado de dirección y representación y de una manera que permita una respuesta razonada de la dirección de conformidad con esta directiva». La CES apoya el llamamiento a favor del derecho a suspender temporalmente las decisiones de la empresa en caso de incumplimiento de los procedimientos de información y consulta, e incluso a anular las decisiones de la empresa en caso de incumplimiento reiterado, con la prerrogativa de los sindicatos nacionales. La experiencia de los Estados miembros que han aplicado un sistema de este tipo demuestra claramente que el efecto disuasorio basta por sí solo para inducir a las empresas a cumplir las normas.
Además, se plantea la cuestión de las sanciones económicas. El informe de la evaluación de 2018 de la Comisión ya ha mostrado que, en la mayoría de los Estados miembros, las empresas multinacionales se enfrentan a multas máximas de varios miles de euros. En Alemania, el Estado miembro con mayor número de los CEE, la multa máxima es de 15 000 euros. Unas multas de tan escasa cuantía no son eficaces ni disuasorias, e incluso pueden considerarse un incentivo para hacer caso omiso de los derechos de los CEE. La CES apoya la posición del Parlamento Europeo de prever sanciones en relación con el volumen de negocios de una empresa o grupo de empresas. El Parlamento Europeo, siguiendo el ejemplo del RGPD, propone sanciones de hasta el 2% del volumen de negocios global. La CES considera que estas sanciones son disuasorias.
Sin embargo, ni siquiera las mejores sanciones resultan efectivas si la vía judicial del demandante se presenta imposible o dificultosa. La Comisión ya señaló en su informe de evaluación de 2018 las deficiencias generales de las medidas existentes que permiten a los CEE hacer valer sus derechos. La CES lamenta que en ese momento la Comisión decidiera no actuar a pesar de las claras pruebas presentadas a la Comisión por, entre otros, la CES. La CES rebate en el documento de consulta de la Comisión que el nivel de litigiosidad fuera bajo, al tiempo que no hace ninguna referencia a los numerosos obstáculos a los que tienen que hacer frente los CEE para acceder a la justicia. Basándose en pruebas científicas creíbles, la CES ya ha demostrado que el bajo nivel de litigiosidad se debe a los numerosos obstáculos a los que se enfrentan los CEE, que han conducido de facto a una falta de acceso efectivo de los CEE a la justicia. La CES y sus afiliados han denunciado repetidamente ante la Comisión violaciones flagrantes de los derechos de los CEE desde la entrada en vigor de la Directiva refundida (por ejemplo, Caterpillar, ArcelorMittal, Nokia, Legrand, Whirlpool, GKN, Honda, Nissan, etc.) Si estos casos no se han traducido en litigios, es debido a la dificultad de acudir a los tribunales con demasiada frecuencia. Por estas razones, la CES considera que deben tomarse medidas para hacer frente a la falta de acceso efectivo a la justicia de los CEE y recuerda que el Parlamento Europeo pide con razón a la Comisión, como guardiana de los Tratados, que garantice el acceso efectivo a la justicia de los CEE. Esto incluye, entre otras cosas, el reconocimiento de la personalidad jurídica de los CEE y la necesidad de que la administración central proporcione el apoyo financiero necesario para los procedimientos judiciales.
La Comisión identifica correctamente la definición de “consulta” como otra cuestión que debe abordarse. El CEE apoya la posición del Parlamento Europeo, que señaló que: “la oportunidad de la consulta sigue siendo un problema cuando la opinión de los representantes de los trabajadores puede requerirse o facilitarse en un momento en el que no puede llevarse a cabo ninguna consideración significativa o cuando ya se ha tomado una decisión de gestión sobre una medida propuesta”. Esta constatación se ve corroborada por las investigaciones realizadas por el ISE y por las denuncias presentadas por los CEE a la CES y a las federaciones industriales europeas.
La CES subraya que la información y la consulta deben formar parte integrante del proceso de toma de decisiones de una empresa a todos los niveles: local, nacional e internacional. Antes de que la dirección tome una decisión definitiva, el proceso de información y consulta internacional debe realizarse y completarse adecuadamente. Por lo tanto, una consulta significativa debe realizarse con tiempo necesario para que el CEE disponga de tiempo suficiente para llevar a cabo una evaluación en profundidad de la información proporcionada, incluso con el apoyo de expertos si fuera necesario, y para consultar a los representantes nacionales y regionales de los trabajadores con el fin de obtener una opinión informada. También se necesitan tiempo y recursos suficientes para preparar un dictamen del CEE en función del impacto potencial de la medida prevista. El dictamen debe ser tenido en cuenta por la dirección y el CEE debe recibir una respuesta motivada antes de adoptar una decisión definitiva. Las disposiciones actuales de la Directiva no ofrecen suficiente claridad jurídica sobre estos pasos esenciales y deben reforzarse para reflejar este principio. La CES subraya que la propuesta del Parlamento Europeo de modificar el artículo 2 de la Directiva 2009/38/CE es una forma viable de reforzar el procedimiento de consulta.
El término «carácter transnacional de una cuestión» también requiere aclaraciones. La Directiva actual ya ofrece una definición exhaustiva en los considerandos 12 y 16: «deben adoptarse las disposiciones adecuadas para velar por que los trabajadores (…) sean debidamente informados y consultados en caso de que las decisiones que les afecten sean adoptadas en un Estado miembro distinto de aquel donde trabajan». (Considerando 12 de la Directiva 2009/38/CE) y, además: «Es conveniente que el carácter transnacional de una cuestión se determine teniendo en cuenta tanto el alcance de sus efectos potenciales como el nivel de dirección y representación que implica. A este efecto, se consideran transnacionales las cuestiones que afecten al conjunto de la empresa o del grupo de empresas, o al menos a dos Estados miembros. Entre estas cuestiones se encuentran, con independencia del número de Estados miembros de que se trate, las que revistan importancia para los trabajadores europeos en términos del alcance de sus posibles efectos o las que impliquen transferencia de actividades entre Estados miembros». (Considerando 16 de la Directiva 2009/38/CE). Sin embargo, no todos los Estados miembros han transpuesto los considerandos a la legislación nacional y, contrariamente a lo que se describe en el documento de consulta de la Comisión, los considerandos no se leen junto con el artículo 1, apartados 3 y 4. La práctica demuestra que a menudo hay disputas con la dirección central sobre cómo definir el carácter transnacional de una cuestión. Por ello, la CES propone, tal como solicitó el Parlamento Europeo, consolidar e incorporar las disposiciones de los considerandos al cuerpo de la directiva. Esto aportaría claridad jurídica en interés tanto de la dirección como de los trabajadores. Debe existir un derecho aplicable y completo para que el CEE sea informado y consultado sobre asuntos transnacionales a lo largo de todo el proceso de toma de decisiones, y debe garantizarse la seguridad jurídica.
El CEE hace especial hincapié en la importancia de garantizar el acceso a los conocimientos de las organizaciones sindicales reconocidas, no sólo para la comisión negociadora, sino también para el CEE en su trabajo diario. Basándose en el conocimiento más preciso de la industria, el sector y las cuestiones transnacionales, así como en un profundo conocimiento del funcionamiento del CEE, los sindicatos europeos y nacionales aportan conocimientos valiosos y precisos, incluido el asesoramiento jurídico cuando procede. Aunque la Directiva actual prevé la posibilidad de que los CEE designen expertos y se refiere explícitamente a los representantes sindicales como posibles expertos para la comisión negociadora, la mayoría de los Estados miembros limitan esta posibilidad a un solo experto, como se menciona en los requisitos de apoyo. En la práctica, esto significa muy a menudo que los representantes sindicales quedan simplemente excluidos de participar en cualquier reunión de la comisión negociadora o del CEE.
La CES lamentó que el documento de consulta de la Comisión Europea no analice en detalle la posición de los representantes sindicales y sólo se ocupe de ellos en el marco de otras cuestiones.
[1] El artículo 27 de la Carta de los Derechos Fundamentales establece: Deberá garantizarse a los trabajadores o a sus representantes, en los niveles adecuados, la información y consulta con suficiente antelación, en los casos y condiciones previstos en el Derecho de la Unión y en las legislaciones y prácticas nacionales.
[2] El artículo 21 de la Carta Social Europea establece: Para garantizar el ejercicio efectivo del derecho de los trabajadores a la información y a la consulta en el seno de la empresa, las Partes se comprometen a adoptar o a promover medidas que permitan que los trabajadores o sus representantes, de conformidad con la legislación y la práctica nacionales:
a. sean informados regularmente o en el momento oportuno y de una manera comprensible de la situación económica y financiera de la empresa que les emplea, entendiéndose que podrá denegarse determinada información que podría ser perjudicial para la empresa o exigirse que la misma mantenga carácter confidencial; y;
b. sean consultados oportunamente sobre las decisiones previstas que puedan afectar sustancialmente a los intereses de los trabajadores, y en particular sobre las decisiones que podrían tener consecuencias importantes sobre la situación del empleo en la empresa.
[3] Cabe señalar que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha sostenido que cuando la protección prevista por el Derecho de la UE (en este caso concreto, los despidos colectivos) depende del derecho a la información y consulta de los trabajadores a través de sus representantes, un Estado miembro infringe el Derecho de la UE si no existe la posibilidad efectiva de designar a los representantes de los trabajadores. En otras palabras, dicha designación es necesaria para que el mecanismo de información y consulta sea efectivo. En algunos países (por ejemplo, Bélgica, Francia y Luxemburgo), la creación de órganos de representación de los trabajadores por parte del empresario es obligatoria por ley. En otros países, está regulada por los convenios colectivos (por ejemplo, República Checa, Dinamarca y Suecia). Todavía en otros países, la ley define los umbrales (número mínimo de empleados) necesarios para iniciar el procedimiento que lleva a la creación de un órgano de representación. Una cuestión que se planteó en 2011, pero que sigue siendo pertinente, es si los derechos de representación voluntaria que prevalecen actualmente en los Estados miembros son suficientes para alcanzar el objetivo expresado en la Directiva. Los comentarios anteriores sirvieron para señalar la diversidad de modelos del derecho de información y consulta a escala nacional.
[4] Resolución del Parlamento Europeo, de 16 de diciembre de 2021, sobre la democracia en el trabajo: un marco europeo para los derechos de participación de los trabajadores y revisión de la Directiva sobre el comité de empresa europeo
[5] Información complementaria:
Inicio del proceso de las consultas sociales con los interlocutores sociales europeos
https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_2141
Datos básicos relativos a los CEE en la Unión Europea
Posición del Parlamento Europeo – https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2023-0028_EN.html
Evaluación de la Directiva realizada en el 2018 – https://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=707&furtherNews=yes&newsId=9102
10 propuestas de la CES – https://www.etuc.org/en/document/etuc-position-paperfor-modern-ewc-directive-digital-era